河流整治需要全面調(diào)動公眾參與
作者： 日期：2017-05-09 來源： 關(guān)注：3424
日前，浙江省環(huán)境保護(hù)廳及來自全國各地近500位民間環(huán)保機(jī)構(gòu)的代表，相聚杭州共同探討中國水環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展領(lǐng)域的重要議題。在阿里巴巴公益基金會主辦的X IN伙伴大會“掃黑大作戰(zhàn)—黑臭水體治理公眾參與”的分論壇上，多位專家和業(yè)界人士就黑臭水治理話題進(jìn)行了深入的探討。
促進(jìn)河流整治的全面化和長期化
郭紅燕（環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副研究員）：談城市黑臭水體，公眾要關(guān)注兩頭，一頭是特別差的和治理特別差的，一頭是保護(hù)比較好的水，如何不要讓它變壞，也要實(shí)施公眾參與的制度。因?yàn)闆]有一個(gè)總體的設(shè)計(jì)，這種公參的參與效果是非常有限的，所以下一步要推動良好或者說水質(zhì)較好的水體方面的參與。
城市黑臭水體大家都比較關(guān)注，關(guān)注就有獲取信息和參與的積極性。但怎么參與呢？尤其是從政府層面怎樣提供環(huán)境和渠道？從哪些角度去設(shè)計(jì)一些環(huán)節(jié)，讓社會組織、社區(qū)、公眾更好地參與進(jìn)來？政府需要做很多的考慮。要想讓社會真正地參與進(jìn)來，針對城市黑臭水體，應(yīng)該考慮到針對不同的黑臭水體治理的階段。治理的階段要先確定名單，再制定實(shí)施方案，最后實(shí)施完了以后要評估，評估以后還沒有結(jié)束，因?yàn)橛械暮诔羲w，剛剛開始時(shí)水環(huán)境質(zhì)量變好了，但如果沒有人維護(hù)，或者沒有足夠的長期的維護(hù)，它可能又反臭了。
針對不同的階段要有不同的考慮，針對不同的社會主體也要有不同的作用。比如說結(jié)合社區(qū)的自身特點(diǎn)，是不是可以讓社區(qū)居民當(dāng)監(jiān)督員進(jìn)行黑臭水體的監(jiān)督？對于社會組織，作為機(jī)構(gòu)，在做監(jiān)督時(shí)，會有一些專業(yè)的手段、工具、方法，可以在某些方面發(fā)揮它獨(dú)特的作用。媒體也可能做一些監(jiān)督曝光，甚至企業(yè)，如果有利潤增值的空間，它也能夠被吸引進(jìn)來做一些事。不同的社會主體在參與這個(gè)事時(shí)有不同的特點(diǎn)，可以針對它設(shè)計(jì)一些具體的方式，設(shè)計(jì)不同的參與方式。
另外，全國有很多的地方，針對不同的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平，也不能只有一個(gè)思路，有的地方走在前面，有的走在后面，具備不同的工作條件，對它們就要有不同的要求?？傮w來說，要考慮到不同的治理階段、不同的社會主體、不同的社會發(fā)展水平，有針對性地制定一些可操作的、有效果的政策文件。
根據(jù)中央、部委的文件，要做的是創(chuàng)新公眾參與模式，廣泛地動員各類社會主體的力量，要制定一個(gè)完善的治理體系，促進(jìn)河流整治的全面化和長期化。
以生態(tài)的方法修復(fù)生態(tài)應(yīng)成主流
劉波（中國海綿城市、長沙市海綿城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書長）：近十年來，我一直從事海綿城市的推進(jìn)工作，西雙版納傣族有一個(gè)諺語，大象跟著森林走，人跟著河流走。城市人和河流是緊密相關(guān)的，現(xiàn)在出現(xiàn)了這么多的黑臭水體，它是因?yàn)槭裁丛蚰?？就是社會水的問題，我們在取用水的時(shí)候、在排放過程中，出了問題。
三十多年城市建設(shè)的過程，把一個(gè)原始生態(tài)的環(huán)境變成如今這樣，出現(xiàn)了大量的黑臭水體。那么黑臭水體出現(xiàn)的問題原因是什么？第一個(gè)是工業(yè)污染，第二是農(nóng)業(yè)污染，在每一畝土地上過多地使用化肥和農(nóng)藥。第三個(gè)是生活污染，城市的地下管網(wǎng)、污水管網(wǎng)、雨污、河流分流沒有做成良心工程。第四個(gè)是城市開發(fā)碎片化建設(shè)，很多河流濕地被填掉，然后長期積累就形成很多黑臭水體。第五個(gè)是整個(gè)的國土上，南北幾縱幾橫的大的交通網(wǎng)絡(luò)也是生態(tài)殺手。最后，城市人口的無限增長和城市問題的增加是成正相關(guān)的，包括霧霾的問題。
污染源的類型方面，要考慮是誰主導(dǎo)這些？哪幾個(gè)政府部門參與主導(dǎo)水污染防治計(jì)劃？住建部、水利部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部都是相關(guān)的。今年農(nóng)業(yè)部搞了一個(gè)化肥農(nóng)藥零增長計(jì)劃，這個(gè)和我們的水污染治理也是密切相關(guān)的。住建方面，從住的小區(qū)建筑空間到整個(gè)城市空間是一個(gè)整個(gè)的有機(jī)的整體，落下的每一滴水和城市周邊都是相關(guān)的。
黑臭之外，還要考慮人類活動，主體活動都要適應(yīng)自然的環(huán)境。這種自然環(huán)境就是通過海綿城市把我們的活動控制在和水環(huán)境相適應(yīng)的點(diǎn)上。
公眾參與，需要全過程參與，從開始一直到治理考核，都要和政府一起，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要參與，不是說打一個(gè)電話就可以了，包括治理的方案、措施怎么樣，甲方、乙方，主體是誰？都要參與了解。長江流域環(huán)境對話機(jī)制，解決公眾參與監(jiān)督問題，在這個(gè)基礎(chǔ)上加上河長制，那么我們的力度、效果就肯定不一樣了。
不過還有一個(gè)問題，長江流域19個(gè)省市區(qū)，是實(shí)施以河長制為核心，還是以流域管理委員會為核心？我們希望把整個(gè)流域的管理架構(gòu)上升到一個(gè)更高的層次，不停留在河長制上。河長制是行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，工作中必須要實(shí)施的工作，但是從領(lǐng)域?qū)υ?、整體的效果來講，必須要組建流域管理委員會，在行政層面解決它的行政執(zhí)行力的問題，才能解決九龍治水和條塊分割的問題。
長江流域治理行動指令要和人大進(jìn)行立法合作，要把它細(xì)化到每一個(gè)省，每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它要完成什么任務(wù)，全部把它很細(xì)地列舉出來，解決時(shí)間表和部門法的問題。在流域管理委員會里面，這個(gè)秘書長肯定是江蘇和上海，因?yàn)樗械奈鬯峭屡拧Ｏ袢R茵河的秘書長是處于下游的荷蘭人擔(dān)任的，這么多年來沒有換過。
在技術(shù)選擇上，也有這樣一些流程的問題，包括建立綠色和藍(lán)色生態(tài)網(wǎng)，把城市和鄉(xiāng)村盡量地生態(tài)化、碎片化。必須要讓這個(gè)水流動，上下游的關(guān)系全部疏通了，不然黑臭水體流不進(jìn)來，排不進(jìn)去。
黑臭水體治理必須要服從城鄉(xiāng)生態(tài)空間的統(tǒng)籌安排，以生態(tài)的方法修復(fù)生態(tài)應(yīng)該成為主流，在流域治理框架下多措并舉綜合解決黑臭水體治理問題，公眾參與全過程監(jiān)督是黑臭水體治理取得成效的關(guān)鍵，并依靠信息化技術(shù)提高公眾參與的效率。
搭建公眾監(jiān)督參與網(wǎng)絡(luò)
張碩（阿拉善S E E綠色供應(yīng)鏈與污染防治項(xiàng)目助理）：SEE之前是關(guān)注工業(yè)生產(chǎn)活動造成的水污染、大氣污染、土壤污染。但在過往的工作中，發(fā)現(xiàn)對于三四線城市的城市黑臭水體來說，其實(shí)工業(yè)污染的影響也是非常大的。
現(xiàn)在大的政策導(dǎo)向，即“水十條”以及去年河長制的落地，還有2015年住建部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)出的城市黑臭水體治理工作指南里面，都給了公眾參與非常大的空間。我們現(xiàn)在面臨一個(gè)非常好的公眾參與的政策機(jī)遇。所以在今年我們聯(lián)合了公眾環(huán)境研究中心、自然之友、綠色瀟湘以及SE E珠江中心一起搭建一個(gè)覆蓋全國的黑臭水體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)會切合國家的大的目標(biāo)，切合“水十條”2020年、2030年的目標(biāo)。
今年的目標(biāo)是搭建一個(gè)黑臭水體監(jiān)督公眾參與網(wǎng)絡(luò)，第一期能夠覆蓋長江流域的11個(gè)省市，并且輻射珠江流域的城市。在三年間將監(jiān)督參與網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國達(dá)到共同治理的目標(biāo)。
所以公眾參與，它不再限于環(huán)保社會組織的參與，而是所有的公眾參與。我們只要有一個(gè)智能手機(jī)，都可以通過蔚藍(lán)地圖來參與到這個(gè)網(wǎng)絡(luò)里面來，通過簡單的曬一曬，有可能通過大家的努力，就可以把家門口那條未列入治理目標(biāo)的黑臭水體，把它列到治理目標(biāo)，以及可能是治理方案還不盡如人意的去把它的治理方案進(jìn)行改善。最后通過大家共同的努力來達(dá)到治理黑臭水體環(huán)境的一個(gè)效果。
除了普通的公眾以外，也希望環(huán)保社會組織能夠進(jìn)行更深層次更多角度的參與，比如說要不限于簡單的監(jiān)督，可以去走河，拍攝它的直排口，繪制黑臭水體的河道軌跡，甚至可以深入?yún)⑴c到黑臭水體治理方案的制定中。
信息充分公開才能調(diào)動公眾參與
沈蘇南（公眾環(huán)境研究中心高級研究員）：來自于官方的平臺統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，整個(gè)長江流域有96個(gè)地級城市發(fā)現(xiàn)了黑臭水體，在所有流域里面，長江流域占了30%.在長江流域沿線的這些省份，它的黑臭水體河流數(shù)量也是在增長，其中湖南省增長的幅度最大有46條。到目前為止，長江流域黑臭水體治理的情況，有36%現(xiàn)在還在方案制定中，有完成的占41%.這個(gè)比例稍微高于全國的平均水平。就省份來說，安徽省比較慢，有很多還在方案治理過程中，湖南有76條還在方案制定中，進(jìn)度比較快的是湖北省。
黑臭水體急需公眾參與，從頂層設(shè)計(jì)開始就已經(jīng)訂立了有公眾參與，它的獨(dú)特之處在于它是第一個(gè)政府主動建立新媒體平臺邀請全國參與的政治性的項(xiàng)目。舉報(bào)的平臺已經(jīng)成為一個(gè)非常有利的工具。
N G O也成為黑臭水體監(jiān)督的重要力量，這些水保護(hù)活躍的省份，也是黑臭水體舉報(bào)比較多的省份。這些舉報(bào)已經(jīng)一點(diǎn)一滴地產(chǎn)生了很大的推動作用，有人說我匯報(bào)了但是為什么沒有治理，但是整個(gè)過程的實(shí)地勘察，治理的力量已經(jīng)開始顯現(xiàn)了，發(fā)生了很可喜的變化。
另外在治理完了以后，有一些水體面臨著反黑反臭的風(fēng)險(xiǎn)，我們做了巡查，發(fā)現(xiàn)異常的情況并及時(shí)報(bào)道出來以后，有關(guān)部門及時(shí)地回應(yīng)，去治理了。這就跟政府形成了一個(gè)非常良性的互動。
但就全國來說，參與的途徑是比較單一，層次也比較低，并沒有真正進(jìn)入到?jīng)Q策的層次上。另外基于以上的一些原因，總體上來說社會公眾參與治理的積極性并沒有被充分調(diào)動起來。很多人一說黑臭水體的治理，吐槽的多，但是真正愿意拿起手機(jī)來拍舉報(bào)，甚至介入到河道治理的聽證，開展河道監(jiān)督，長效的巡查，這樣的人還是很少的。
有沒有更好的方式調(diào)動更多人去參與？有幾個(gè)方法或者說幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，可以提高公眾參與的程度。首先是信息公開，只有信息充分公開，才能調(diào)動全民的參與。信息公開要公開什么？一是水體的基本信息是完整的，不要讓大家走到那里發(fā)現(xiàn)走了一條假的河。二是河道的起始點(diǎn)和終結(jié)點(diǎn)。這個(gè)非常影響到舉報(bào)的實(shí)際效果，因?yàn)楹芏嗯e報(bào)說這個(gè)河道是A，但是當(dāng)?shù)卣畷f這個(gè)是B.三是完整的治理責(zé)任人的信息要公布出來，電話、名字都要出來。四是治理方案要公開。五是治理進(jìn)度如實(shí)、及時(shí)地上報(bào)和發(fā)布。六是治理驗(yàn)收情況完整及時(shí)地公開。七是公眾滿意度調(diào)查的全過程。有一些地方說自己開展了公眾滿意度的調(diào)查，92%是滿意的，那么這個(gè)92%是怎么來的？這個(gè)結(jié)論是誰做的，問卷是怎么樣設(shè)計(jì)的？沒有的話，大家怎么會認(rèn)同，怎么會愿意參與呢？八是水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果定期公布。九是日常維護(hù)的管理情況公開。
改變政民互動的方式，可以通過這些實(shí)現(xiàn)：由被動回應(yīng)轉(zhuǎn)為主動溝通，建立河長與民間觀察員定期交流機(jī)制，向民間力量開放更多的參與途徑，N G O需要形成合力，提升參與能力，工作標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，數(shù)據(jù)匯總共享，工作進(jìn)展互通，宣傳活動聯(lián)動，資源經(jīng)驗(yàn)分享。
形成官民良性合作和交流的互動
孫成（綠色瀟湘副秘書長）：水資源保護(hù)在中國，一個(gè)是缺水，一個(gè)是污染。今天不討論缺水的問題，更多的是討論水污染的問題。
我們的地表水已經(jīng)有三分之一是不能作為飲用水來使用了。地下水更糟糕，有超過六成遭到了污染。在我們的身邊黑臭水體有2082個(gè)，現(xiàn)在面臨的水污染的問題，大家會說是水危機(jī)，它不是簡單的一個(gè)河一個(gè)點(diǎn)的問題，它是從地上到地下，從農(nóng)村到城市，從上游到下游，整個(gè)水系統(tǒng)的污染問題。
還好在這樣一個(gè)節(jié)點(diǎn)上，得到了重視，有很多好的政策出臺，還有河長制意見的出臺，進(jìn)一步強(qiáng)化的黨政主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，由他們負(fù)責(zé)對河流進(jìn)行污染治理?！端廴拘袆佑?jì)劃》在2017年落地，對黑臭水體下了最后的通牒，2017年、2020年、2030年三個(gè)非常明確的節(jié)點(diǎn)，同時(shí)在這個(gè)“水十條”里面對公眾參與提了非常重要的一個(gè)工作，所以黑臭水體在公眾參與方面有非常大的窗口。
在這樣的政策背景下，我們河流守望者網(wǎng)絡(luò)迎來了一個(gè)比較好的發(fā)展，從2011年到2014年再到2016年，從最開始的湘江流域，到現(xiàn)在希望發(fā)展到整個(gè)長江流域，未來到整個(gè)全國。現(xiàn)在我們有分布在62個(gè)縣市462位河流守望者正在守望著我們的資源。2016年他們發(fā)現(xiàn)并跟進(jìn)污染案例是151起，解決98起，發(fā)布日常環(huán)境監(jiān)測微博超過2500條。
因?yàn)槲覀冇辛诉@樣一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，所以當(dāng)面對一個(gè)議題的時(shí)候，會顯得更加從容。截至20 16年底，全年累計(jì)監(jiān)督舉報(bào)426條，獲得回復(fù)處理425條；截至2017年2月份，湖南有新識別41條黑臭水體。這些都展示了一個(gè)相對成熟的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對一個(gè)議題的能力和能量。除了這些數(shù)字以外，也很欣喜地看到河流守望者與環(huán)保部門、住建部門形成了良性的合作和交流的互動關(guān)系。
但在公眾參與方面，我們也在反思，這樣的案例是屬于怎么樣的案例？確實(shí)它發(fā)生得太少，不是一個(gè)普遍的現(xiàn)象，我們在公眾的參與過程中，發(fā)現(xiàn)了很多的問題。比如說政策的宣傳并沒有帶動廣泛的公眾參與。還有就是職能部門互動反饋比較少，不利于調(diào)動公眾參與的積極性。比如說市民通過城市水環(huán)境治理平臺的參與之后，一般得到的回復(fù)是已辦結(jié)，沒有辦法知道它整個(gè)進(jìn)展的流程情況，而且在多數(shù)情況下不會跟你做溝通的。再是環(huán)保組織的動員能力欠缺，組織性的公眾參與不足。整個(gè)水環(huán)保組織活躍的地區(qū)跟黑臭水體監(jiān)督的結(jié)果是有很大的關(guān)聯(lián)性的，環(huán)保組織在組織性的參與上起到非常重要的作用，但在現(xiàn)實(shí)情況下，更多的環(huán)保組織沒有很好地抓住公眾參與的政策和機(jī)遇去發(fā)動更多的人參與。還有就是志愿者參與層次普遍較淺，很難與政府部門展開對話。