環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局詳細(xì)解讀新《解釋》的七大變化
作者： 日期：2017-01-03 來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào) 關(guān)注：3002
2017年1月1日起正式施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》），彰顯了國(guó)家運(yùn)用刑責(zé)治污、重拳懲治環(huán)境污染犯罪的決心。
新《解釋》增加了嚴(yán)重污染環(huán)境的情形、嚴(yán)厲打擊環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假和環(huán)評(píng)文件造假行為、明確了重污染天氣等特殊時(shí)期犯罪從重處罰規(guī)則、完善了涉危險(xiǎn)廢物犯罪案件認(rèn)定規(guī)則等。
諸多新增或修改的條款解決了環(huán)境執(zhí)法人員辦案中的很多難題和困惑，更具實(shí)用性和可操作性，將成為環(huán)境執(zhí)法與司法的又一利劍，對(duì)環(huán)境污染犯罪起到強(qiáng)烈震懾作用。
嚴(yán)懲環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假，有效解決追責(zé)難問(wèn)題
一是明確環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)造假構(gòu)成破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪
環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的基礎(chǔ)。隨著環(huán)境質(zhì)量考核節(jié)點(diǎn)的臨近，少數(shù)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)受到人為干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)加大，少數(shù)單位和個(gè)人鋌而走險(xiǎn)，對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)“做手腳”，性質(zhì)十分惡劣，不僅損害了政府公信力，而且損害公眾環(huán)境知情權(quán)。
而環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)造假以往主要采取行政問(wèn)責(zé)，難以起到有效震懾作用。
2016年3月，西安空氣監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假案發(fā)生后，環(huán)保部門積極配合司法機(jī)關(guān)研究將干擾、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的行為納入刑事追究范疇。
新《解釋》明確規(guī)定，針對(duì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)實(shí)施修改參數(shù)或者監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，干擾采樣致使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真，或者有其他破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的行為，或者強(qiáng)令、指使、授意他人實(shí)施上述行為的，以破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪論處。
這意味著不僅具體實(shí)施干擾、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的人員要受到刑事制裁，那些幕后強(qiáng)令、指使、授意他們實(shí)施造假行為的人，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)部門工作人員也難逃刑罰制裁，要使造假者和背后指使造假者付出沉重代價(jià)，在社會(huì)形成強(qiáng)烈震懾作用。
二是針對(duì)重點(diǎn)排污單位篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，排放重點(diǎn)污染物的，依據(jù)污染環(huán)境罪定罪量刑，同時(shí)構(gòu)成污染環(huán)境罪和破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰
新《解釋》增加四種入刑情形之一就是運(yùn)用刑罰手段嚴(yán)懲自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假。
一些企業(yè)試圖逃避環(huán)保部門監(jiān)管，由“偷排”改為“偷數(shù)據(jù)”，手段更加隱蔽，危害更加嚴(yán)重，環(huán)保部門以往運(yùn)用《環(huán)保法》賦予的新手段，對(duì)造假者采取按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)和移送行政拘留等方式，大幅提升了違法成本。
2015年新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，環(huán)境保護(hù)部共向社會(huì)通報(bào)23起典型違法案件，依法刑事或行政拘留處罰相關(guān)責(zé)任人35人。
此次《解釋》再添利器，明確企業(yè)篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)排污的構(gòu)成污染環(huán)境罪，無(wú)論企業(yè)排污狀況是超標(biāo)還是達(dá)標(biāo)；無(wú)論企業(yè)排放的是化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等常規(guī)污染物，還是其他有毒有害物質(zhì)；無(wú)論企業(yè)是否存在嚴(yán)重污染環(huán)境的后果。
此外，新《解釋》進(jìn)一步規(guī)定，行為同時(shí)構(gòu)成污染環(huán)境罪和破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪的，在犯罪競(jìng)合情況下，適用處罰較重的規(guī)定定罪處罰，體現(xiàn)了國(guó)家嚴(yán)懲監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假的決心。
三是運(yùn)用刑罰手段嚴(yán)懲運(yùn)維方參與數(shù)據(jù)造假
環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的運(yùn)行維護(hù)工作專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，專門的運(yùn)維單位應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備的正常運(yùn)行，保障監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確。
但個(gè)別運(yùn)維單位卻喪失職業(yè)操守，與違法企業(yè)或造假人員沆瀣一氣，共同造假；有的甚至利用專業(yè)技術(shù)，翻新造假手段，給企業(yè)出歪招，逃避環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管。
運(yùn)維方實(shí)施或參與造假，性質(zhì)更加惡劣，危害更加嚴(yán)重。因此，新《解釋》明確規(guī)定，從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的人員實(shí)施或者參與實(shí)施篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等行為的，應(yīng)當(dāng)酌情從重處罰。
對(duì)特殊時(shí)期違法排放有毒有害物質(zhì)的污染環(huán)境罪從重處罰
新《解釋》增加三個(gè)特殊時(shí)期從重處罰的情形，規(guī)定在重污染天氣預(yù)警期間、突發(fā)環(huán)境事件處置期間或者被責(zé)令限期整改期間，違反國(guó)家規(guī)定排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)從重處罰。
重污染天氣的應(yīng)對(duì)應(yīng)當(dāng)是在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，社會(huì)各方共同參與的事項(xiàng)。
一旦出現(xiàn)重污染天氣預(yù)報(bào)，環(huán)境保護(hù)部會(huì)對(duì)相關(guān)省份通報(bào)空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)結(jié)果，提示各地及時(shí)發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的預(yù)警信息，采取預(yù)警措施，相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照政府預(yù)警措施的要求采取限產(chǎn)限排或停產(chǎn)措施。
以往企業(yè)拒不執(zhí)行政府限產(chǎn)限排或停產(chǎn)措施，或者違法排污的，只能給予行政處罰，收效甚微，不足以滿足重污染天氣應(yīng)對(duì)的需要。
新《解釋》賦予重污染天氣應(yīng)對(duì)一個(gè)有力武器，一旦有企業(yè)不但拒不執(zhí)行政府限產(chǎn)限排或停產(chǎn)措施，還在重污染天氣預(yù)警期間違法排放有毒有害物質(zhì)的，構(gòu)成污染環(huán)境罪的要依法從重處罰。
企業(yè)在突發(fā)環(huán)境事件處置期間或者被責(zé)令限期整改期間，本應(yīng)當(dāng)按照環(huán)保部門的要求，抓住機(jī)會(huì)，認(rèn)真處置或整改，但企業(yè)沒(méi)有好好整改，反而違法排放有毒有害物質(zhì)，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，而且從重處罰。
打擊涉危險(xiǎn)廢物犯罪行為，有效解決難以從源頭抓的產(chǎn)廢單位問(wèn)題
經(jīng)統(tǒng)計(jì)，環(huán)保部門移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件中，約40%涉及危險(xiǎn)廢物非法傾倒。法院判決的案件約20%涉及非法轉(zhuǎn)移、處置危險(xiǎn)廢物。
但從入刑的人員看，多數(shù)為實(shí)際傾倒人員、操作工，很難追究危廢產(chǎn)生單位等大企業(yè)的責(zé)任。近年來(lái)，涉危險(xiǎn)廢物的犯罪呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、利用鏈條長(zhǎng)、分工細(xì)密、行動(dòng)隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)，新《解釋》從以下4個(gè)方面加大對(duì)涉危險(xiǎn)廢物犯罪的懲處力度。
一是增加了非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物“后果特別嚴(yán)重”情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
在2013年《解釋》規(guī)定非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”基礎(chǔ)上，規(guī)定非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物一百噸以上的認(rèn)定為“后果特別嚴(yán)重”。
這種分層次規(guī)定，使得對(duì)于涉危險(xiǎn)廢物犯罪的定罪量刑相互對(duì)應(yīng)，如非法傾倒危險(xiǎn)廢物三噸以上、一百噸以下，對(duì)應(yīng)刑罰中有期徒刑是三年以下的檔次，而非法傾倒危險(xiǎn)廢物一百噸以上，將要面臨的刑罰則是三年以上、七年以下的有期徒刑。
同時(shí)，以數(shù)量一百噸為分界線在實(shí)踐中比較合理、可行。一般一噸危險(xiǎn)廢物處置費(fèi)用約3000~4000元，百噸危險(xiǎn)廢物的
非法獲利可達(dá)數(shù)十萬(wàn)元，而消除百噸危險(xiǎn)廢物造成的環(huán)境污染和生態(tài)損害所需費(fèi)用估計(jì)高達(dá)數(shù)百萬(wàn)元。因此，對(duì)非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物數(shù)量巨大的，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)懲。
二是明確了具有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)犯罪從重處罰
新《解釋》規(guī)定，具有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)違反國(guó)家規(guī)定排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)構(gòu)成犯罪的從重處罰。
取得危險(xiǎn)廢物資質(zhì)的企業(yè)是具備處置危險(xiǎn)廢物的能力，但在高額利潤(rùn)的誘惑下，個(gè)別企業(yè)一方面高價(jià)、超量超能力收購(gòu)危險(xiǎn)廢物，然后轉(zhuǎn)手將本應(yīng)該自己處置的危險(xiǎn)廢物低價(jià)轉(zhuǎn)給無(wú)經(jīng)營(yíng)許可證的單位或個(gè)人非法處置，或者偷偷排放、傾倒到隱蔽地點(diǎn)，這種行為非常惡劣，后果嚴(yán)重。
環(huán)境保護(hù)部日前對(duì)青島新天地固體廢物綜合處置有限公司違反許可證管理規(guī)定行為作出吊銷危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的處罰，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)責(zé)任人刑事拘留，追究刑事責(zé)任就是一例。
三是明確了無(wú)危廢經(jīng)營(yíng)許可證從事收集、貯存、利用、處置危廢經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的定罪標(biāo)準(zhǔn)
針對(duì)基層執(zhí)法人員困惑的、討論得最為激烈的問(wèn)題，即無(wú)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證利用、處置行為是否等同于非法處置，是否必然構(gòu)成犯罪，新《解釋》給出了明確的回答，解決了困擾已久的問(wèn)題。
本著從實(shí)際出發(fā)的原則，不能一概而論，而是根據(jù)是否具有超標(biāo)、非法傾倒等環(huán)境污染的實(shí)際后果來(lái)分情況認(rèn)定。如果無(wú)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有嚴(yán)重污染環(huán)境的情形，則按照污染環(huán)境罪定罪處罰；同時(shí)構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰；如果無(wú)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為，不具有超標(biāo)排放污染物、非法傾倒污染物或者其他違法造成環(huán)境污染的情形，則不認(rèn)為是犯罪。
四是完善了危險(xiǎn)廢物性質(zhì)和數(shù)量的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
近年來(lái)，環(huán)保部門每年向公安機(jī)關(guān)移送數(shù)百起涉危險(xiǎn)廢物犯罪案件，如果每一起都要對(duì)危險(xiǎn)廢物進(jìn)行鑒定才能定性的話，行政成本巨大，而且辦理時(shí)限長(zhǎng)，容易貽誤移送時(shí)機(jī)，因此，環(huán)保部門期待一種既有法律效力又簡(jiǎn)便可操作的認(rèn)定方式。
新《解釋》明確了對(duì)國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄所列的廢物，不需要鑒定，可以依據(jù)涉案物質(zhì)的來(lái)源、產(chǎn)生過(guò)程、被告人供述、證人證言以及經(jīng)批準(zhǔn)或者備案的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件等證據(jù)，結(jié)合環(huán)境保護(hù)主管部門、公安機(jī)關(guān)等出具的書面意見(jiàn)作出認(rèn)定。
環(huán)境保護(hù)部、公安部和最高人民檢察院聯(lián)合制定，即將出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》中進(jìn)一步細(xì)化了認(rèn)定意見(jiàn)的內(nèi)容，規(guī)定環(huán)保部門或公安機(jī)關(guān)依據(jù)《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》或者組織專家研判等得出認(rèn)定意見(jiàn)的，應(yīng)載明涉案單位名稱、案由、涉案物品識(shí)別認(rèn)定的理由，按照“經(jīng)認(rèn)定，……屬于不屬于……危險(xiǎn)廢物，廢物代碼……”的格式出具結(jié)論，加蓋公章。
對(duì)于危險(xiǎn)廢物數(shù)量的認(rèn)定，以往只能認(rèn)定當(dāng)場(chǎng)查獲的危險(xiǎn)廢物數(shù)量，對(duì)于行為人偷偷排放或傾倒、未被抓現(xiàn)行的，則無(wú)法認(rèn)定。
新《解釋》完善了數(shù)量認(rèn)定規(guī)則，提出可以綜合被告人供述，涉案企業(yè)的生產(chǎn)工藝、物耗、能耗情況，以及經(jīng)批準(zhǔn)或者備案的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件等證據(jù)作出認(rèn)定。在執(zhí)法中，便于判斷產(chǎn)廢單位非法處置危廢的數(shù)量，同時(shí)避免了行為人僥幸偷排偷倒的現(xiàn)象，有利于抓源頭，切斷利益鏈。
加大對(duì)大氣污染犯罪行為懲處力度，有效解決取證難問(wèn)題
近年來(lái)，涉大氣的刑事案件仍然偏少，主要原因是發(fā)現(xiàn)難、證據(jù)難以固定。新《解釋》轉(zhuǎn)變思路，從企業(yè)治污成本和違法所得方面找證據(jù)，具有可操作性。
從實(shí)踐來(lái)看，有些企業(yè)雖然建有污染防治設(shè)施，但為減少運(yùn)行成本，閑置、拆除污染防治設(shè)施或者使污染防治設(shè)施不正常運(yùn)行的情況時(shí)有發(fā)生。此類行為雖然不能直接獲取收入，但能減少相應(yīng)支出，且在一些案件中便于操作。
基于此，為進(jìn)一步增強(qiáng)司法適用可操作性，新《解釋》將“非法減少防治污染設(shè)施運(yùn)行支出一百萬(wàn)元以上”“違法所得三十萬(wàn)元以上”增列為構(gòu)成污染環(huán)境罪的情形之一，使行為人得不償失。
此外，還有重污染天氣違法排污從重處罰、篡改或偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)排放二氧化硫或氮氧化物等大氣污染物入刑等規(guī)定，彰顯了國(guó)家重拳打擊大氣污染犯罪活動(dòng)的決心。
明確重金屬的范圍，分類管理
2013年《解釋》將排放鉛、汞、鎘、鉻等重金屬超標(biāo)三倍列為入刑范圍。
環(huán)境執(zhí)法和司法實(shí)踐對(duì)于該項(xiàng)規(guī)定的重金屬范圍存在不同認(rèn)識(shí)，有的地方認(rèn)為只有排放含鉛、汞、鎘、鉻四種重金屬超標(biāo)三倍的才入刑，排放其他含重金屬物質(zhì)不受刑事追究；有的地方在司法實(shí)踐中作擴(kuò)大解釋，已有銅、鎳等重金屬超標(biāo)被追刑責(zé)的案例。
為統(tǒng)一法律適用，基于嚴(yán)厲懲治和有效防范重金屬污染犯罪的原則出發(fā)，新《解釋》根據(jù)重金屬在毒害性上的差異性，合理分為兩種情況進(jìn)行規(guī)定，排放、傾倒、處置含鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻的污染物，超過(guò)國(guó)家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)三倍以上的構(gòu)成犯罪；排放、傾倒、處置含鎳、銅、鋅、銀、釩、錳、鈷的污染物，超過(guò)國(guó)家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)十倍以上的構(gòu)成犯罪。
嚴(yán)厲打擊環(huán)評(píng)文件造假，與《環(huán)評(píng)法》有效銜接
環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響的研判和預(yù)估，為環(huán)境決策和管理提供了科學(xué)依據(jù)。然而，有些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評(píng)文件存在“走過(guò)場(chǎng)”、質(zhì)量低劣、濫竽充數(shù)、甚至弄虛作假問(wèn)題。
2016年，環(huán)境保護(hù)部對(duì)黑龍江省風(fēng)云環(huán)境科技咨詢有限公司等三家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)依法吊銷環(huán)評(píng)資質(zhì)和罰款處罰，起到一定警示作用。
但僅靠吊證和罰款，難以遏制環(huán)評(píng)造假問(wèn)題，新《解釋》增加了環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或其人員刑事責(zé)任規(guī)定，與《環(huán)評(píng)法》第三十三條吊證和罰款的行政責(zé)任相銜接，增強(qiáng)了威懾效果。
一是環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或其人員，故意提供虛假環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，情節(jié)嚴(yán)重的，以提供虛假證明文件罪定罪處罰。
二是環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或其人員，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件有重大失實(shí)，造成嚴(yán)重后果的，以出具證明文件重大失實(shí)罪定罪處罰。
明確了環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的法律效力
2013年《解釋》規(guī)定“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，經(jīng)省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可的，可以作為證據(jù)使用”。
在執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)保部門認(rèn)為監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)需經(jīng)省級(jí)環(huán)保部門認(rèn)可，由于采樣、監(jiān)測(cè)的情景無(wú)法再重現(xiàn)，省級(jí)環(huán)保部門只能進(jìn)行形式審查，程序十分煩瑣，增加了辦案成本和時(shí)間，并無(wú)實(shí)質(zhì)作用。地方環(huán)保部門強(qiáng)烈呼吁取消省級(jí)環(huán)保部門認(rèn)可的程序。
新《解釋》從執(zhí)法實(shí)踐和辦案效率出發(fā)，規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。這一規(guī)定簡(jiǎn)化了環(huán)保部門收集監(jiān)測(cè)報(bào)告等證據(jù)，便于案件快捷地移送公安機(jī)關(guān)，提高辦案效率。
作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局